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研究与探索
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发布时间：2005年12月15日
关于杭州市企业住房公积金建缴情况的现状分析和对策
吴立红
为保障职工合法权益，推进完善“五险一金”为主体的社会保障制度，不久前，杭州市总工会对企业住房公积金建缴情况开展了专题调研。作为参与者，笔者就存在问题及其对策作一分析。
一、我市住房公积金缴存基本情况和存在的主要问题
自１９９３年我市实行住房公积金制度以来，一直保持了较快的发展势头，截至２００４年１２月，全市参加住房公积金制度的职工有７５万人，累计归集住房公积金１７１．０７亿元，因住房消费等提取５４．９６亿元，发放公积金个人住房贷款１０８．３１亿元。近年来更是发展迅速，无论是归集额和贷款额都呈现良好增长势头。如２００４年全市公积金归集总额为２０．８亿元比上年增长３３％；实际发放贷款总额５．６亿元，比上年增长７．２％。公积金制度在解决和改善职工住房条件方面，正在扮演着重要的角色。
但是，目前客观上也还存在着一些问题，主要有：
１、企业建制率过低。截至２００４年底，我市住房公积金缴存登记的事企业单位８０９３户，职工４７．７万人，其中正常缴存的事企业单位为７７２５户，职工３０．６万人，（３６８户单位、１７万职工处于封存期）。目前住房公积金建制单位基本集中在机关行政、事业单位和部分效益较好的大中型企业，企业单位尤其是民营企业总体建缴比例相当低。我市去年底建工会的机关事业单位是２５２７家，职工１９．１５万人建会企业是７１７３家，职工是１２５万人。对比之下不难看出我市参加公积金缴存的３０．６万职工中剔除机关事业单位１９．１５万职工，我市享受公积金待遇的企业职工只有１１．３５万人左右。据我市住房公积金管理中心保守测算，全市已建立住房公积金制度的企业低于应建制企业总数的１０％，换句话，超过９０％企业的职工未能享受公积金待遇，合法权益没有得到保障。
２、社会认知误差较大。目前，不少人对住房公积金概念模糊，许多单位和职工对公积金的意义、缴存是否具有强制性更是认识不一，对缴存比例也很不清楚。一些用人单位认为住房公积金不如基本养老保险具有强制性，是可缴可不缴的，还有的单位认为，他们已经提供了货币住房补贴，因此可以代替住房公积金，这些观点都是错误的。而不少职工则出于眼前现实利益考虑，不愿意从本人有限的工资中掏钱缴存住房公积金，有的甚至希望单位最好将应缴部分以现金方式直接支付给自己，而那些未实行公积金制度企业的职工则觉得“投胎不好”，自认倒霉。公积金制度还未被社会各界广泛了解和认可。
３、公积金保障功能偏弱。一是不同程度存在只重视归集住房公积金，不重视有效使用和充分发挥作用的问题，个人政策性贷款额度还是偏小，公积金沉淀资金巨大，造成居民住房消费能力不足。二是单位效益的好坏决定缴存额的高低，存在很大的差别。杭州市区的国家机关、事业单位以及参照管理单位，单位及职工个人各缴１０％；企业单位和职工个人为各８％至１５％，具体比例由企业单位自定。从调查情况看，绝对值相差非常大，多的一两千元，少的才七八十元。在近年来房地产价格持续飞涨的背景下，公积金住房保障功能正不断弱化，支持中低收入家庭购房效果不明显。职工直言：“住房公积金对我们低收入者来说是杯水车薪。因为像我们单位这样的‘清水衙门’，３年积存下来的住房公积金还不到１万元，才够买一两个平方，即使全部取出来也解决不了什么问题。”
４、社会不公平进一步拉大。由于大量企业未能建立住房公积金制度，从职工角度看，数十万职工被迫游离在公积金制度覆盖面之外，眼睁睁失去了属于自己的一大块收入，而有限的工资、飞涨的房价，在生活成本高昂的杭州想买一套属于自己的住房成为“不可能完成的任务”，即便节衣缩食好不容易凑足了首付款，也失去了申请比商业贷款更优惠的公积金贷款的资格；从社会角度看，形成了新的社会不公平，机关、事业单位和部分企业参加公积金制度早，又足额交纳，存储余额可能达到几万甚至十几万元，到退休时支取更是一笔非常可观的收入，这和大部分企业职工一无所有之间的差距实在太大，成为潜在的新的社会不稳定因素，不利于构建和谐社会，不利于杭州经济社会的全面发展。
二、企业住房公积金制度实行难的原因分析
１、政府宣传力度不够、执法主体缺位。《浙江省住房公积金条例》和国务院《住房公积金管理条例》分别于１９９７年和于１９９９年出台实施，由于社会宣传薄弱，迄今为止了解这两个条例的人还是非常少，包括许多相当级别的领导，以致于造成很多领导认识模糊、重视不够，对缴存职工住房公积金的重要意义缺乏认识，甚至担心推广公积金会影响城市投资环境，没有把公积金建缴工作提上重要议事日程。加上社会大保障体系才建立不久，基本养老保险和基本医疗保险尚需花大力气强制执行，企业公积金问题就被搁置了，只有机关、事业单位职工和少数效益良好的企业职工获得了这个“实惠”，广大企业职工的公积金权益被无限期拖延。
另一方面，执法主体的缺位，也是造成企业公积金建缴率低的主要原因。虽然《条例》规定可以向法院申请强制执行，但向法院申请强制执行需要提供执行的具体金额，否则法院无法办理。而据了解，公积金中心不具有劳动部门般调阅企业用工情况、财务账册等资料的行政执法权，难以获得准确的工资数额，在这种情况下，向法院申请强制执行也往往成了一句空话。更何况公积金中心区区几十个人，日常工作都忙得不可开交，根本没有足够的人力去逐家催缴。《条例》赋予公积金中心的行政处罚职能也因种种原因无法执行。
２、企业法律意识淡薄、实际负担偏重。调查中发现，很多单位领导对我国建立职工住房公积金制度意义认识不足，基本上都认为可缴可不缴。有的认为单位进行了房改就完事了，有的认为给职工提供了宿舍住，就不须再缴存什么住房公积金了，根本没有认识到住房公积金制度的严肃性和强制性。尤其是数量巨大的私营企业主对住房公积金问题采取“置之不理、能逃则逃”的态度，害怕增加成本，减少利润，几乎都不愿为职工缴存住房公积金。私营企业主动为其单位职工缴存住房公积金的极少，也不会按《条例》规定的程序申报缓缴，法律意识极为淡薄。
从客观情况看，多数企业已经依法为职工缴纳养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等，经济上也承受了较大压力，特别是技术含量低、效益一般的企业确实负担较重。加上“法不责众”的社会大环境影响，往往出现守法成本高、违法成本低的怪现象，交不如不交，多交不如少交，这也影响了企业实施住房公积金的积极性。
３、职工工资收入偏低、维权能力较弱。在一般企业中特别是私营企业中，多数职工的工资水平较低，停留在七八百元的水平，每月扣除自己应缴存的养老金后，实发工资本来就少，如果再扣除一块应缴存的住房公积金后，拿到手的工资更是少得可怜，直接影响职工的眼前生活，这就是很多职工特别是外来务工人员拒绝参加养老保险和公积金的原因，他们更愿意企业以工资补贴的形式发放给他们。
职工是当前社会的弱势群体，迫于养家糊口的压力，只求眼前温饱和暂时平安，还无瑕顾及长远。多数职工一般没有能力也没有时间去“维权”。据了解，住房公积金的交纳不属于劳动争议，也不属于民事债权债务的纠纷，所以无论是申请劳动仲裁，还是提起民事诉讼，法院都可能不接纳立案。在此情况下，被拖欠住房公积金的职工要追讨公积金只得“拐个弯”告公积金中心“行政不作为”，这对职工来说不太现实。何况当前动辄上万元的高房价早就断了职工的“住房梦”，加上住房公积金贷款、支取条件的诸多限制，也极大影响了许多职工参加公积金的积极性。
三、推进企业建缴公积金的主要对策
１、加大宣传力度，增强法律意识。住房公积金制度是国家法规政策强制实行的，用人单位和职工个人都须承担缴存住房公积金的义务。建立、健全企业职工的基本住房保障体系，着力破解企业职工住房难问题，帮助企业职工安居乐业，增强企业凝聚力和促进企业持续健康发展，这是各级政府实践“三个代表”重要思想义不容辞的职责。推动企业建缴工作的当务之急是要加强对国务院《住房公积金管理条例》、《浙江省住房公积金条例》以及相关政策的宣传，通过典型企业、典型案例的报道，扩大政策宣传的广度和深度，提高企业主和企业职工对住房公积金制度的认识，增强企业及其职工的住房保障意识和维权意识，努力提高职工解决住房问题和改善住房条件的能力。要通过宣传，统一各方面的认识，使企业建制工作得以平稳、顺利地推进。同时，住房公积金管理部门要在加强政策宣传的同时，采取必要的行政执法措施，对多次教育仍不建制的，要按照国务院《住房公积金管理条例》的规定，运用法律手段督促其限期建制。
２、完善管理政策，发挥政策优势。推进企业建制，可采取先引入、后规范的方式逐步到位，按照“先易后难，先大后小”的原则，对于行业较景气或效益较好的企业应率先建制，对在同行业或当地经营规模较大、职工人数较多，影响较大的企业也应率先建制。在建制过程中，对执行本市规定的最低缴存比例８％确有困难的企业，允许其按规定申请降低缴存比例至５％，待经济效益好转后再行恢复。应建立企业建制工作的督办制度：凡未建立住房公积金制度的，必须落实责任、督促其按期完成建制工作。住房公积金管理部门要调整和完善相关政策措施，简化办事手续，提高服务质量。应结合企业职工流动性强、生活条件不尽相同、住房消费压力较大的特点，适度放宽提取条件，不断完善贷款品种，满足企业职工不同的消费需求，使住房公积金成为职工住房消费的重要资金来源和首选的融资渠道。
３、明确落实责任，形成联动机制。住房保障制度建设是事关千家万户职工切身利益的大事，推进企业建制是破解职工住房难问题的根本途径和重要任务。应建立由政府主要领导负责的各级政府领导小组，宣传、财政、人事、工商、劳动保障、总工会、公积金管理等部门参加，以形成联动机制，对企业建制工作做出具体的工作部署和监督检查。政府要将推进企业建制工作列入各区、县（市）政府“为民办实事”的重要内容之一，明确考核目标，落实考核责任。各区、县（市）政府及其领导小组要根据市政府和市领导小组的统一要求，制订具体的工作目标和措施，加强工作力度，认真解决工作中的困难和问题。只要政府重视，各部门各司其职，协调配合，就一定能推进企业建立住房公积金制度。
建立、健全企业职工的基本住房保障体系，维护广大职工合法权益，帮助企业职工安居乐业，这是建立住房公积金制度的根本宗旨，也是创建我市和谐社会题中应有之义。可喜的是，当前这项工作已经得到了党和政府的重视，我市正在着力推进企业住房公积金建制工作。相信随着我市经济社会的全面快速发展，以“五险一金”为主体的社会保障制度必将得到进一步健康发展，职工住房难问题将进一步得到有效缓解和解决。
关于推行国库集中支付制度的思考
王晓东
国库集中支付制度是建立公共财政框架的重要基石，是我国政体制改革的重要组成部分。实行国库集中支付制度，减少了中间环节，降低了行政成本，避免了资金截留，能够有效地提高政府宏观调控能力，增强预算执行信息透明度，有利于克服资金损失浪费，缓解地方财政紧张状况，同时也是加强预算执行监管和防范腐败的必然要求。下面，笔者结合杭州市《财政国库管理改革试点方案》和国库集中支付制度改革试点工作的特点，就推行国库集中支付制度谈几点粗浅的认识。
一、目前我市国库集中支付制度改革试点工作运行情况
自２００１年以来，我们按照先易后难、区别对待、结合实际、借鉴经验的原则，先后进行了以下国库管理改革试点：
１、实行市级财政统发工资，确保及时足额发放。我市２００１年开始实行市级财政统发工资，走出了财政国库改革的第一步，到２００４年底，纳入统发工资的人数已经从初始４０００余人增加到了２６０００余人；月支付金额从４４０余万元增加到６８００余万元。全市市级行政单位和财政补助的事业单位基本上都实行了工资统发。
２、成立市级会计结算中心，实行会计集中结算。２００１年６月市级机关事业会计结算中心成立，目前纳入部门预算的市级行政事业单位已全部进入结算中心，其中直接结报的单位共有１２７家，占纳入市级部门预算单位总数的３０％。２００４年通过结算中心拨付的财政资金达５１．９８亿元。
３、政府采购资金实行直接拨付，提高资金支付效率。２００３年我们在完善前２年财政国库改革试点工作的基础上全面启动了政府采购资金的直接支付。按照“先集中后支付”的原则，由中心负责政府采购资金的汇集、拨付和专户会计核算，２００４年按照合同共计支付采购资金３．３４亿元。
４、实行工会经费中心统一划拨，确保及时足额收缴。２００４年起对纳入市会计结算中心实行直接结报行政事业单位的工会经费由财政统一划拨。此项工作加强了市级机关和各行政、事业单位工会经费的划拨管理，简化了工会经费的划拨程序，保证工会经费及时足额收缴，截至１２月底经中心统一划拨工会经费共计８０２．６７万元。
５、改变专项资金拨付方式，减少资金流转环节。２００３年城市维护费、基本建设等八大专项资金实行预算内、外集中拨付、管理和核算。２００４年起增加到了九项，并在市级单位全面推开财政性资金投资基本建设项目直接拨付，资金由市财政局直接支付到设备、劳务供应商或项目承建单位。
上述一系列改革为我市全面推行国库集中支付制度积累了经验，奠定了基础。
二、下一步国库集中支付改革基本设想
根据我市实际情况，下一步拟从总体上考虑分为两个阶段推进国库集中支付改革。
第一阶段，完善中心现行操作流程，逐步增强中心支付职能，选择部分未进中心直接结报的预算单位进行试点。
１、对已纳入中心直接结报的１２７家预算单位（简称Ａ类单位）基本保持现有模式。
将中心现有总存款账户视为财政零（常数）余额账户，用于财政直接支付。为单位在商业银行开设小额存款账户，该账户可视为预算单位零（常数）余额账户，用于单位的授权支付和零星开支。
对直接支付项目，资金直接从国库或中心总存款账户划入个人工资卡、商品劳务供应者、总工会、住房补贴等账户。
对授权支付项目，在支付额度以内的，单位可从小额存款账户自行支付，定期到中心结报后，补足小额存款户资金；对超过授权支付额度的支出，单位须先到中心结报，经稽核后由中心总存款账户直接支付。
２、对未纳入中心直接结报的近３００家预算单位（简称Ｂ类单位）逐步改变现转拨的操作方式，由市财政局分批统一为其在商业银行开设小额存款账户，该账户视为预算单位零（常数）余额账户，用于单位的授权支付和零星开支。
对直接支付项目，资金直接从国库或中心总存款账户划入个人工资卡、商品劳务供应者、总工会、住房补贴等账户。
对授权支付项目由单位每月按进度分资金渠道上报用款计划，经主管单位同意后向中心申报，中心于每月末汇总报市财政局国库处和综合处审核。次月初中心在收到国库和财政专户的拨款后，将资金直接拨付到单位的小额存款账户。单位按下达的部门预算自行列报收支，并按规定的会计制度做好会计核算。
第二阶段，从现行的财政集中支付、会计集中结算制度逐步过渡到国库集中支付制度。主要内容包括：
１、成立市国库支付执行机构。按照“一个机构、两项任务、统一平台、规范操作”的模式，明确支付机构的职能，确保支付工作的完成。
２、开发和完善银行清算体系和网络服务设施，按照财政部方案要求，逐步将中心现有的总存款账户过渡为财政零余额账户，将预算单位小额存款账户过渡为预算单位零余额账户，完成国库单一账户体系的建立。
３、设计Ａ、Ｂ类单位的资金支付程序，直接支付由支付中心根据单位申请和预算情况向代理银行签发支付令，代理银行根据支付令支付；授权支付由中心根据批复的用款计划，向单位零余额账户的代理银行下达授权明细支付额度，单位符合支付额度的，可自行开具支付令，通过中心转由代理银行付款。直接支付和授权支付日终均通过银行清算系统向国库单一账户清算。
４、除部门预算外，其他专项资金也要取消专户，逐步纳入国库直接支付，通过国库单一账户将资金直接拨付到商品和劳务供应者或用款单位。
５、支付中心除满足国库直接支付、日常会计核算和财务管理外，要增加远程预算指标控制、远程查账等功能，以满足各有关单位的信息需要。
三、改革配套措施和建议
建立国库集中支付制度是一项系统工程，涉及到各方利益、法律制度和机构改革等一系列问题，一个环节衔接不到位，就会阻碍改革的步伐，使工作陷入被动，为了确保改革的顺利进行，笔者认为要认真做好以下几个方面的工作：
１、提高思想认识，加强组织领导。统一思想认识，加强组织领导是关系改革成败的关键。要切实加强对改革工作的领导，加大宣传力度，进一步提高对财政国库集中收付制度改革重要意义的认识，把思想统一到国家和省、市的改革精神上来，自觉克服各种不利因素的影响，努力取得各方面的支持和配合。为确保改革的顺利进行，建议成立市财政国库管理制度改革领导小组，具体负责国库管理改革的推进和落实。
２、进一步完善国库管理改革的各项制度和规程。结合我市国库集中支付改革需要，建立一整套规范的内部管理制度和操作规程，明确各职能部门的职责，减少推诿、扯皮现象的发生，为改革提供制度保障。
３、加强预算编制，确保预算执行。科学、规范的预算是实施国库集中收付制度的基本前提，要在以往预算编制的基础上，细化预算编制，规范支出范围和标准，全面推行部门预算。对专项资金的预算，各项目应明确资金渠道，尽可能减少拼盘现象，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上。预算执行应加强刚性，一经确定不得随意变动。
４、实现网络一体化。一是做好预算编制、支付中心、总预算会计等软件的衔接，数据一经录入，多方使用；凭证报表一旦生成，各方按需汇总，满足各有关部门的需要，真正实现数据共享。二是加快银行清算系统的开发，提高支付效率。
５、建立健全监督制约机制。国库集中支付制度的实施，需要有健全的监督机制相配套，以保证资金运作的安全。监督机制主要包括四个方面的内容：一是财政部门对预算单位和用款单位的监督。二是财政内部的监督制约。国库支付执行机构内部要设立专门的稽核部门，使内部监督检查制度化、经常化。三是外部的审计监督。四是人民银行国库部门对代理支付业务的商业银行的资信、资金清算业务的监督。
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